Газета "Наше время", 25 декабря 2013 г.

Практика исполнения судебных решений о предоставлении жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Южном федеральном округе

Современная общественно-политическая ситуация в России привлекает пристальное внимание к проблемам семьи и детства. Соблюдение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), занимает особое место в деятельности Федеральной службы судебных приставов, поскольку, помимо обеспечения ежемесячными денежными выплатами, требуется обеспечение их жилыми помещениями, что является одной из главных гарантий реализации государственной жилищной политики и соблюдения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 № 159-ФЗ детям-сиротам, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-си ротам, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находятся местожительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Согласно Федеральному закону от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон № 15-ФЗ), действие положений ст. 8 Закона № 159-ФЗ и Жилищного кодекса Российской Федерации, функции по формированию специализированного жилищного фонда возложены на органы государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Несмотря на законодательное закрепление прав детей-сирот на получение жилья, до настоящего времени получение на руки судебного решения по предоставлению жилья не решает жилищной проблемы.

Анализ деятельности территориальных органов ФССП России по исполнительным производствам о предоставлении жилья детям-сиротам показал, что за 9 месяцев 2013 года на исполнении находилось 4 439 судебных решений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам (за 9 мес. 2012 года - 2 348). Таким образом, наблюдается значительный рост (в 1,8 раза) количества поступивших на исполнение решений суда о предоставлении жилья детям-сиротам.

Наибольшее количество исполнительных производств находилось в Краснодарском крае - 3 307, или 74,5 % от всех исполнительных производств данной категории в округе, в Астраханской области - 339 (7,6 %), в Республике Калмыкия - 277 (6,2 %), в Волгоградской области - 262 (5,9 %), в Ростовской области - 249 (5,6 %), в Республике Адыгея - 5 (0,1 %).

Остаток исполнительных производств указанной категории дел с начала 2013 года увеличился почти в 2 раза.

Усложненный механизм выделения областных бюджетных средств органам муниципальной власти для обеспечения реализации государственных полномочий по обеспечению жильем граждан рассматриваемой категории существенным образом затрудняет исполнение судебных решений.

Должниками по судебным решениям о предоставлении жилья детям-сиротам, как правило, выступают органы местного самоуправления, при этом соответствующие государственные полномочия субъекта Российской Федерации по предоставлению жилья детям-сиротам с предоставлением субвенций на осуществление этих полномочий региональным законодательством органам местного самоуправления не переданы.

Правительством Ростовской области 25.06.2012 вынесено постановление № 539 «Об обеспечении жилыми помещениями и расходовании субвенций на осуществление полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет, детей, находящихся под опекой (попечительством)» (действует в редакции постановления Правительства Ростовской области от 07.03.2013 № 125), которым утверждено Положение о порядке обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, находящихся под опекой (попечительством) (далее - Положение).

Положением четко регламентированы как сама процедура, предшествующая выделению администрациям муниципальных образований средств областного бюджета для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, так и сроки совершения конкретных мероприятий в рамках данной процедуры. В этой связи даже при наличии предъявленного на исполнение в территориальный орган ФССП России исполнительного документа ускорить процесс предоставления жилья не представляется возможным.

Порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот за счет средств областного бюджета на территории Ростовской области регламентирован Областным законом от 22.06.2006 № 499-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который предусматривает осуществление финансового обеспечения государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетом субвенций из областного бюджета.

Таким образом, хотя нормами Областного закона Ростовской области (№ 499-ЗС от 22.06.2006) и предусмотрено делегирование полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот органам местного самоуправления, фактическая реализация данных полномочий может осуществляться лишь при условии предоставления местным бюджетам субвенций из областного и федерального бюджетов.

Муниципальными бюджетами расходы на вышеуказанные цели не предусмотрены. Сроки исполнения судебных решений напрямую зависят от сроков распределения средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований.

Несмотря на то, что финансирование мероприятий по приобретению жилья детям-сиротам в соответствии с действующим законодательством осуществляется за счет средств областного бюджета Ростовской области, надлежащим ответчиком (должником) по указанной категории дел являются именно органы местного самоуправления, а не правительство Ростовской области. Соответственно, вопрос о предоставлении жилья детям-сиротам недопустимо ставить в зависимость от выделения муниципальным образованиям субвенций из бюджета Ростовской области, а также наличия в муниципальном образовании жилых помещений специализированного жилого фонда.

В Волгоградской области порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам урегулирован Законом Волгоградской области от 05.02.2013 № 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области».

В Краснодарском крае действует Закон от 03.07.2009 № 1748-КЗ «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае» (с изменениями от 26.12.2012). Уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования Краснодарского края, осуществляющим отдельные государственные полномочия Краснодарского края в области обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, в соответствующем муниципальном образовании Краснодарского края, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения для детей-сирот.

Кроме того, в Краснодарском крае действует Закон от 29.12.2008 № 1654-КЗ «Об утверждении краевой целевой программы «Дети Кубани на 2009-2013 годы», который предусматривает в том числе создание специализированного жилищного фонда для детей-сирот. Согласно указанному закону, цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из краевого бюджета, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями на осуществление мероприятий в рамках реализации программы устанавливаются постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Объем предоставления субсидий определяется органом исполнительной власти согласно ведомственной принадлежности (учредителем) в пределах объемов финансирования мероприятий в рамках реализации программы и ассигнований, предусмотренных в краевом бюджете на соответствующий финансовый год.

Следует отметить, что территориальными органами ФССП России организована работа по информированию органов, ответственных за составление проектов бюджетов и их утверждение в субъектах Российской Федерации, о необходимости выделения денежных средств, достаточных для исполнения судебных решений о предоставлении жилья.

В значительной степени возможность применения к должнику мер принудительного исполнения, административного и уголовно-правового воздействия при оспаривании в судах должниками решений, принимаемых судебными приставами-исполнителями в рамках исполнительных производств указанной категории, затрудняется, когда суды встают на сторону должника.

Анализ оснований предоставления должникам отсрочки исполнения судебных актов показал, что основными причинами предоставления отсрочки являются длительность процедуры выделения денежных средств в бюджет муниципального образования; длительность процедуры проведения аукционов на приобретение необходимого жилого помещения; нарушение организациями-застройщиками сроков исполнения заключенных контрактов на покупку муниципального жилья.

Управлением ФССП России по Ростовской области в целях повышения эффективности обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод, законных интересов несовершеннолетних органами местного самоуправления и должностными лицами подписано Соглашение о взаимодействии с уполномоченным по правам ребенка в Ростовской области от 03.06.2011 № 2/742. В числе основных целей взаимодействия обозначены вопросы повышения эффективности исполнения исполнительных документов о предоставлении жилья детям-сиротам.

В мае 2013 года на базе правительства Ростовской области проведено совместное совещание с участием представителей Ростовского областного суда, прокуратуры и др. В ходе совещания обсуждены проблемные вопросы исполнения решений судов о предоставлении жилья детям-сиротам, выработаны рекомендации по оптимизации работы, всеми присутствующими высказана позиция по проблемным вопросам и возможным путям их решения.

Благодаря указанному взаимодействию правительством области изысканы дополнительные денежные средства областного бюджета для обеспечения жильем детей-сирот.

Управлением ФССП России по Астраханской области в целях повышения эффективности исполнения исполнительных производств о предоставлении жилых помещений детям-сиротам регулярно проводятся встречи с представителями правительства Астраханской области, где обсуждаются проблемные вопросы. В текущем году проведено совещание с участием представителей министерства социального развития и министерства строительства и дорожного хозяйства Астраханской области.

В результате принятых мер руководство региона приняло решение о строительстве жилых домов для детей-сирот. В июле текущего года в эксплуатацию сдан жилой дом, приобретены 162 квартиры для лиц, имеющих решения судов, вступившие в законную силу в 2011 году, и включенных в список граждан, получающих жилье. В настоящее время ведется строительство ещё двух 10-этажных домов. Планируется сдача в эксплуатацию второго дома в декабре 2013 года, будут приобретены ещё 108 квартир, в январе 2014 года -. 216-квартирного жилого дома, в котором будут приобретены 162 квартиры.

В Управлении ФССП России по Краснодарскому краю в июне текущего года состоялось координационное совещание «О проблемах, возникающих при исполнении судебных решений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, оставшимся без попечения родителей» с участием представителя аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, главного федерального инспектора по Краснодарскому краю, заместителя уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае, председателя судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда, заместителей председателя Законодательного собрания Краснодарского края, заместителя прокурора Краснодарского края, министра социального развития и семейной политики Краснодарского края, первого заместителя министра гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, представителей органов местного самоуправления.

Главой 13 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» урегулирован порядок исполнения судебных решений неимущественного характера.

Специальных норм, определяющих особенности исполнения исполнительных документов о предоставлении гражданам жилых Помещений, в законодательстве не предусмотрено.

Ранее действовавшие Методические рекомендации Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации о повышении эффективности организации работы по исполнению судебных решений о предоставлении жилья (Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2006. № 2) отменены письмом ФССП России от 14.03.2008 №12/07-2682-НВ.

Постоянное изменение порядка обеспечения детей-сирот жилым помещением, изменение полномочий областных органов влекут отсутствие единообразия при исполнении указанных судебных решений, что в значительной степени усложняет процедуру принудительного исполнения указанных судебных актов.

Как показывает практика, порядок исполнения судебных решений рассматриваемой категории не является достаточно эффективным и требует скорейшего совершенствования, что в первую очередь связано с необходимостью более четкого определения соответствующих функций и обязанностей всех органов власти, участвующих в процессе Исполнения судебных решений на региональном и местном уровнях.

При Исполнении исполнительных документов о предоставлении гражданам жилых помещений судебный пристав-исполнитель руководствуется общими нормами, предусматривающими в качестве рычага воздействия на должника меры административного и уголовного характера.

Данный механизм является неэффективным и не обеспечивает решение жилищной проблемы взыскателя.

В подавляющем большинстве случаев должниками по данной категории исполнительных производств являются органы местного самоуправления.

В случае применения мер административного воздействия сумма штрафа подлежит взысканию за счет денежных средств муниципального бюджета.

В результате этого процедура привлечения должника - органа местного самоуправления - к административной ответственности за неисполнение судебного решения из юридической санкции фактически превращается в процесс перечисления денежных средств из бюджета одного уровня (муниципального бюджета) в бюджет другого уровня (федеральный бюджет), из которого в конечном итоге бюджет муниципального образования получает межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий.

Применение данной финансовой санкции не побуждает, а, напротив, затрудняет исполнение вступившего в законную силу судебного акта, поскольку дотационный муниципальный бюджет теряет денежные средства, которые можно было направить на приобретение жилого помещения.

В целях повышения эффективности исполнения судебных решений о предоставлении гражданам жилых помещений имеет смысл:

• включить в законодательство об исполнительном производстве специальные нормы, детально определяющие механизм принудительного исполнения судебных решений о предоставлении жилых помещений гражданам, в том числе механизм участия судебного пристава-исполнителя в процедурах перераспределения жилищного фонда;
• предоставить судебному приставу-исполнителю полномочия по совершению действий по предоставлению взыскателю выявленного жилого помещения от имени должника, а именно: принятие от имени должника постановления о предоставлении взыскателю жилого помещения, заключение от имени должника договора социального найма, вселение взыскателя в жилое помещение.

Гарантии на предоставление жилых помещений детям-сиротам закреплены федеральным законодательством.

Возложение на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению жилых помещений вышеуказанным категориям граждан по смыслу ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию из федерального бюджета.

Однако до настоящего времени федеральным законодателем не разработан порядок компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при реализации полномочий, возложенных на данные органы федеральными законами.

Отсутствие свободного жилищного фонда, а также свободных денежных средств в бюджете муниципального образования, при недостаточном финансировании переданных государственных полномочий значительно затрудняет исполнение возложенной на них судебными актами обязанности по исполнению государственной функции по обеспечению отдельных категорий граждан жилыми помещениями.

В связи с этим целесообразно закрепить на федеральном уровне обязанность по предоставлению жилых помещений за соответствующими органами государственной власти, которые бы выступали в качестве должника по исполнительным документам, либо разработать действенный механизм оперативного выделения из федерального (регионального) бюджета денежных средств на реализацию жилищных прав соответствующих категорий граждан, гарантии которых основаны на нормах федерального либо регионального законодательства.

С проблемой недостаточного финансирования мероприятий по реализации жилищной политики при остром дефиците жилищного фонда судебные приставы - исполнители сталкиваются при исполнении каждого решения суда рассматриваемой категории.

Основной причиной сложившейся проблемы является отсутствие необходимого количества муниципального жилья, способного обеспечить реализацию жилищных прав граждан. Это обусловлено тем, что муниципальный жилищный фонд пополняется незначительно, в основном за счет освобождения жилых помещений вторичного жилищного фонда. Как следствие, количество очередников с каждым годом увеличивается при отсутствии возможности органов местного самоуправления обеспечить их жильем.

Кроме того, растет доля аварийного жилья и жилья с высокой степенью физического износа.

В большинстве муниципальных образований бюджеты формируются и принимаются с максимально допустимым размером дефицита. В связи с недостаточностью доходов случаи включения в расходную часть бюджетов статьи на исполнение судебных решений, в том числе по приобретению гражданам жилых помещений, единичны. А в случаях, когда денежные средства все-таки включаются на соответствующие цели в расходную часть бюджета, их количество недостаточно для исполнения иногда даже одного судебного решения.

Недостаточность финансовых ресурсов может быть обусловлена бездействием со стороны как органов местного самоуправления, так и иных субъектов бюджетного процесса.

Затруднения вызывает то, что решение о включении расходных обязательств по финансированию мероприятий по обеспечению граждан жилыми помещениями принимается представительным органом местного самоуправления, не являющимся стороной исполнительного производства.

За исключением направления соответствующего обращения о включении в муниципальный бюджет указанных расходных обязательств, судебный пристав-исполнитель не обладает никакими полномочиями по применению мер принуждения в отношении именно представительного органа муниципальной власти, не являющегося стороной исполнительного производства.

Решению данной проблемы способствовало бы введение в бюджетный процесс института ответственности представительного органа власти за принятие правового акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в котором не учтены расходы на исполнение вынесенных судебных решений.

В данном случае считаем необходимым ввести законодательный запрет на принятие бюджета публично-правового образования, в котором не учтены расходные обязательства на финансирование мероприятий на исполнение судебных решений о предоставлении гражданам жилых помещений, а также предусмотреть в бюджетном законодательстве положения о недействительности муниципального бюджета, при принятии которого не учтены указанные расходные обязательства.

Следует также обратить внимание на следующие проблемы, возникающие при исполнении судебных актов о предоставлении гражданам жилых помещений.

Права взыскателей на получение жилых помещений по исполнительным производствам основаны на требованиях федеральных, региональных нормативных актов, а также актов органов местного самоуправления.

Право на принудительное исполнение требования взыскателя о предоставлении жилого помещения подтверждено исполнительным листом.

Вместе с тем наличие исполнительного документа не предполагает приоритета требований взыскателя перед требованиями граждан, также имеющих право на получение жилого помещения (в соответствии с федеральными, региональными нормативными актами, а также актами органов местного самоуправления), состоящих на учете в соответствующем органе, но не обратившихся в органы судебной власти за признанием данного права в судебном порядке и получением исполнительного документа на принудительную реализацию имеющегося права.

Федеральным законодательством не закреплена обязанность органа местного самоуправления (органа государственной власти, юридического лица) при недостаточности свободного жилищного фонда (денежных средств) для удовлетворения требований как лиц, право на получение жилых помещений которых удостоверено судебным актом, так и лиц, право на получение жилых помещений которых основано лишь на требованиях нормативных актов, но не обратившихся в органы судебной власти, удовлетворять требования взыскателей по исполнительным документам в приоритетном порядке.

Коллизия обязанностей по исполнению однородных требований перед несколькими лицами при объективной невозможности их исполнения влечет освобождение от установленной федеральным законодательством ответственности в связи с отсутствием вины.

В этой связи, в целях эффективного исполнения решений суда о предоставлении гражданам жилых помещений, на федеральном уровне целесообразно закрепить порядок (очередность) распределения жилых помещений как между различными категориями граждан, так и в рамках очередности одной категории граждан (в том числе граждан, не обратившихся в органы судебной власти, но в силу социального статуса и иных установленных законом оснований имеющих право на получение жилого помещения), при отсутствии у должника объективной возможности одновременно удовлетворить требования всех управомоченных лиц.

 Р.В. БУШМАНОВ, начальник отдела Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области